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L’économie des services publics locaux
1. Secteur d’activités
Les services publics locaux couvrent une grande étendue d’activités, et peuvent être classés selon leur nature (administratifs ou industriels et commerciaux) et selon leur mode de financement.
Principaux services publics (DGCL, 2001)
| Services publics industriels et commerciaux |
Services publics administratifs ou industriels et commerciaux selon le mode de financement |
Services publics administratifs avec rémunération partielle sur l’usager |
Services publics administratifs avec gratuité pour l’usager |
Adduction d’eau
Assainissement
Distribution publique d’électricité et de gaz
Abattoirs publics
Remontées mécaniques
Réseaux de chaleur
Entrepôts frigorifiques publics
Parcs de stationnement publics
Service extérieur des pompes funèbres
Etc.… |
Elimination des déchets ménagers et assimilésHalles,
foires et marchés
Transports publics d’intérêt local
Etc.… |
Campings municipaux
Piscines et bains douches
Théâtres municipaux, maisons de la culture
Centres aérés, centres de loisirs, colonies de vacances
Crèches
Cantines scolaires
Concessions de cimetière
Etc.… |
Entretien des parcs publics, des plages et autres lieux publics
Gestion des centres d’information
Bibliothèques
Animation culturelle et touristique
Etc.… |
1.1 Les services publics locaux dans la richesse nationale
Régulièrement, la Direction des affaires économiques et internationales (DAEI) du Ministère de l’Equipement a réalisé une étude statistique sur les secteurs eau potable et assainissement, gestion des déchets, distribution d’énergie en réseau, transports collectifs, parcs de stationnement. Selon l'étude 2006, ces cinq secteurs cumulaient un chiffre d’affaires de 49,4 milliards d’euros (tous modes de gestion confondus), et employaient 277 500 personnes.
Télécharger ici la plaquette 2006
Télécharger ici la plaquette 2004
1.2 Chiffres clés pour les membres fondateurs de l’IGD
Accédez ici aux informations économiques des opérateurs membres de l’IGD, extraites des rapports annuels
Pour aller plus loin :
2. Evaluation économique
L’évaluation économique d’un projet public consiste à mesurer son utilité et son efficacité pour la société, suivant le principe que la dépense publique doit procurer le plus grand bénéfice possible à la population au coût le moins important, tout en atteignant le résultat recherché par la politique publique concernée.
Le but de l’évaluation économique n’est pas de se substituer au choix politique : au contraire, il en renforce le rôle, en donnant à arbitrer entre différentes options de réalisation d’un projet public pour lesquelles des données objectives existent. Le choix final peut intégrer d’autres dimensions qu’économiques (culturelles, égalité d’accès, priorités d’aménagement…), dans laquelle la justification politique reconquiert toute sa valeur.
La démarche d’évaluation se conduit en trois temps :
Le calcul de l’utilité socio-économique intrinsèque du projet. Un actif en fonctionnement crée une valeur pour la société, mais, soit que cette valeur n’apparaît qu’à long terme, soit que cette valeur n’est pas monétarisée, ou encore que les bénéficiaires ne peuvent être clairement identifiés, la libre détermination des acteurs sur le marché ne permet pas la réalisation du projet, ce qui justifie l’intervention publique. L’intervention ressort soit du domaine régalien, soit provient du constat d’un défaut d’initiative privée.
Cette utilité socio-économique s’analyse en terme d’externalités : ce sont les valeurs induites par l’existence de l’actif public, comme la qualité de la formation de la population pour une école, la préservation des milieux naturels pour une station d’épuration, le temps gagné pour une infrastructure de transport, les retombées fiscales pour les personnes publiques…
Plusieurs scénarii de réalisation du projet, afin d’en préciser le dimensionnement, les caractéristiques de conception et de fonctionnement, le mode de gestion, sont alors établis et permettent d’attribuer à chacun une valeur d’utilité socio-économique.
Pour calculer cette valeur, la durée de vie du projet est prise en compte, et les valeurs de chaque année sont cumulées en utilisation la méthode d’actualisation, qui permet de rapporter au temps présent les valeurs futures attendues (la préférence pour le présent étant plus ou moins forte, le taux d’actualisation conduit à minorer de façon plus ou moins conséquente la valeur présente des utilités futures).
Le calcul du coût économique complet du projet. Il s’agit d’effectuer la somme de tous les coûts induits par la réalisation du projet, selon les différents scénarii, soit ses charges d’investissement, de fonctionnement, de maintenance et de renouvellement, et ce durant la totalité de sa période d’activité (coûts directs et indirects, coûts individuels et collectifs, coûts immédiats ou différés). Les coûts sont également actualisés.
Un coût économique correspond à la consommation effective d’une ressource : capital, travail, ressources naturelles…
Lorsque le coût économique est rapporté à l’utilité socio-économique, le responsable du projet peut déterminer le taux de rendement interne socio-économique, qui permet d’évaluer l’opportunité du projet lui-même (si l’utilité socio-économique est inférieure au coût économique, quelque soit ses modalités de réalisation, le bilan est négatif pour la société) et de retenir l’option de réalisation qui obtient le meilleur rendement socio-économique (moins de ressources consommées pour le même résultat).
Le calcul du coût financier. A la différence du précédent, il se calcule en référence au flux monétaires effectifs liés à la réalisation du projet. Par rapport à la variable temporelle, l’investissement initial est comptabilisé en année 1 du point de vue économique, mais d’un point de vue financier, le paiement de l’investissement peut être étalé sur une période plus ou moins longue. On peut intégrer à ce calcul les externalités financières positives pour la collectivité, en terme de retombées fiscales directes et indirectes, qui viennent minorer le coût.
Par ailleurs, l’origine des fonds prend toute son importance avec ce calcul : il n’en va pas de même lorsque le projet est payé directement par les usagers et lorsque le projet est payé avec des ressources budgétaires publiques. Ces dernières ont en effet un coût d’opportunité : les acteurs économiques auraient pu utiliser cet argent qui leur a été prélevé pour réaliser des dépenses dans l’économie productive, il faut donc intégrer le différentiel de rentabilité entre cet emploi hypothétique et l’emploi qui en est fait par la personne publique.
En définitive, le calcul du coût financier permet de retenir la meilleure option en terme d’ingénierie financière pour financer les dépenses du projet.
Lorsque le coût financier est rapporté à l’utilité socio-économique, le responsable de projet peut évaluer l’efficacité de la dépense publique, c’est-à-dire la valeur socio-économique procurée par la dépense de chaque euro public. Plus le recours à des ressources financières alternatives élevé, plus l’effet de levier de la dépense publique est important.
Pour aller plus loin :
- Méthodologie d’évaluation socio-économique utilisée par le Ministère de l’Equipement pour les projets routiers en rase campagne
- Méthodologie d’évaluation socio-économique utilisée par le Ministère de l’Equipement pour les grands projets d’infrastructures de transport
- Institut de la Gestion Déléguée, Les partenariats public-privé, leviers pour l’investissement, l’activité et l’emploi, (dir. : Christian SAINT-ETIENNE et Vincent PIRON), la Documentation française, 2006
- Institut de la Gestion Déléguée, Evaluation des contrats globaux de partenariat, La Gazette des communes, avril 2004
- (ex-) Commissariat Général du Plan, Révision du taux d’actualisation des investissements publics, (Pdt : Daniel LEBEGUE)
- Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB), Partenariat public-privé et bâtiments en Europe : quels enseignements pour la France ? (dir. : Frédéric BOUGRAIN, Jean CARASSUS et Marc COLOMBARD-PROUT)
- Mission d’appui à l’investissement hospitalier (MAINH), Guide du bail emphytéotique hospitalier
- Rémi PRUDHOMME et Juan Pablo BOCAREIO, Le péage de congestion dans le centre de Londres : un essai d’évaluation, programme PREDIT
- Vincent PIRON, La dimension économique du partenariat public-privé dans les transports, revue Transport
- Marc BOREL et Vincent PIRON, Le partenariat public-privé : pour une autre approche de la valeur du temps dans la décision d’investissement public, Ponts et Chaussées Magazine n°12
3. Ingénierie financière
Le financement des investissements affectés aux services publics renvoie à une ingénierie complexe dont les mécanismes relèvent de l’expertise d’un petit nombre de spécialistes. Si la palette des instruments financiers est plus étendue pour les partenariats public-privé, il existe également plusieurs alternatives à l’autofinancement par la collectivité publique.
Le financement des équipements publics tient sa complexité de la durée souvent longue de recouvrement des créances, de l’hétérogénéité des sources de revenus sur lesquelles sont adossées les créances, de la spécificité de l’allocation des risques dans le secteur public et de la difficulté d’établir les garanties nécessaires en contrepartie du financement.
La structuration des financements pour les équipements publics soulève des enjeux très techniques, dont la finalité reste cependant d’assurer à la personne publique l’accès le plus économe aux ressources financières, tout en garantissant la pérennité de fonctionnement de l’équipement et la sécurité financière de ses partenaires.
3. 1 Lexique de base
| Adossement |
Euribor |
Spread |
Best value for money |
Junior |
Step-in right |
Cash-flow |
Point de base |
Swap |
Cession de créances |
Senior |
Vente en l’état futur d’achèvement |
Crédit-bail |
Titrisation |
|
Pour aller plus loin :
4. Régulation des services publics locaux
4.1 La régulation en France
L’expérience française de la régulation des services publics locaux est très liée à l’usage extensif de la délégation de service public. Le contrat entre le délégataire et la collectivité publique est ainsi au centre du dispositif de régulation, dont le fonctionnement est basé sur les relations entre trois acteurs : l’élu local, l’opérateur, et l’usager-citoyen. A cette régulation dans le cadre de l’exécution du contrat, s’ajoute une régulation par le marché, qui se traduit par une remise en concurrence périodique des contrats.
A la différence des pays de culture anglo-saxonne, il n’existe pas en France de régulateur institutionnel pour les services publics locaux (ils existent par exemple pour d’autres services gérés à l’échelle nationale, comme les télécommunications, la production et le transport de l’électricité…).
Au niveau de l’Union Européenne, si aucun système institutionnalisé de régulation des services publics locaux n’est préconisé, la politique de mise en concurrence appliquée au secteur des services d’intérêt économique général (SIEG) vise une régulation par le marché où le consommateur est au centre système par les choix qu’il opère. La Commission porte ainsi ses efforts sur la libéralisation des SIEG (élimination des barrières à l’entrée…), et sur l’harmonisation des procédures de passation des marchés publics et des concessions.
4.2 Les tarifs des services publics locaux
Faute d’un éclairage suffisant, et dans le contexte d’un recours de plus en plus fréquent aux comparaisons internationales, les débats sont récurrents sur le prix des services publics locaux, en particulier dans les domaines de l’eau et de l’assainissement. Les tentatives pour établir un « juste prix » de manière théorique se heurtent pour le moment à la difficulté d’intégrer les caractéristiques locales des services, qui ont un impact significatif sur l’économie des services d’un territoire à l’autre.
Pour aller plus loin :
- Ministère de l’Equipement, L’expérience française du financement privé des équipements publics (Dir. : Claude MARTINAND)
- Laetitia GUERIN-SCHNEIDER, Introduire la mesure de performance dans la régulation des services d’eau et d’assainissement en France
- Institut de la Gestion Déléguée, Partenariats public-privé : Recueil des textes et de la jurisprudence applicables aux collectivités locales, la Documentation française, 2006
- Dexia et Institut de la Gestion Déléguée, Partenariats public-privé : Mode d’emploi juridique et approche économique, la Documentation française, 2006
- Commission européenne :
- Directive 2004/17/TCE relative aux marchés publics des secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux
- Directive 2004/18/TCE relative aux marchés publics de travaux, de fournitures et de services
- Livre Vert sur les Partenariats Public-Privé
- Les concessions en droit communautaire :
- Politiques sectorielles
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